Zoneamentos excludentes impactam mercado habitacional com forte recorte racial e econômico

O Zoneamento urbano tem sido uma ferramenta de exclusão das famílias de renda baixa e médias das áreas centrais e dotadas de melhor infraestrutura

O crescimento e o enriquecimento das cidades e dos subúrbios ao longo dos anos têm sido acompanhando pelo aumento das restrições de uso do solo, e resultam em um cenário de escassez de novas moradias construídas e de elevado custos das unidades já existentes. Nesse contexto, famílias de baixa renda não conseguem arcar com os valores de imóveis em áreas de alta demanda, onde costumam estar as melhores oportunidades de trabalho, educação, saúde e lazer, e precisam buscar opções em bairros mais afastados ou em outras localidades, em um movimento de gentrificação ou de “transbordamento das regiões mais prósperas e com pouca oferta de residências para outras”, como descreve John Mangin, em artigo para o jornal Stanford Law & Policy Review, da Universidade de Stanford (EUA). As leis de zoneamentos excludentes vêm desempenhando um papel importante “em causar disparidades raciais no mercado imobiliário”, ressalta matéria publicada em junho deste ano no site da Casa Branca.

A partir da realidade norte-americana, é possível traçar paralelos que revelam os reflexos que as barreiras impostas para empreendimentos com maior densidade em zonas mais desenvolvidas causam em diferentes países, como no Brasil. Ainda de acordo com o texto do governo dos Estados Unidos, as legislações de zoneamento excludentes determinam desde o tipo de casa que pode ser edificada em um lugar, o tamanho mínimo do lote e da metragem quadrada, proibições de habitações multifamiliares e limites na altura dos prédios. Com origens no século XIX, essas normas foram estabelecidas em muitas cidades como forma de prevenção a incêndios e para garantir iluminação e circulação de ar. No entanto, com o passar do tempo, essas regras passaram a ser criadas para “discriminar pessoas de cor e manter os preços das moradias nos subúrbios e, mais recentemente, nos centros urbanos”, afirma o material da Casa Branca.

A relação entre regulamentações restritivas de uso do solo e valores mais caros dos imóveis é apontada por diversas teorias econômicas, como detalha Mangin em seu artigo, que aborda também o impacto da oferta e da demanda na definição dos custos das residências em locais como São Francisco, Los Angeles, Nova York e Washington D.C., onde as novas construções não conseguem atender ao número de pessoas que desejam morar nessas áreas. Um exemplo disso é um estudo de 2005 que indica que os preços dos condomínios de Manhattan (Nova York) são 50% mais altos do que seriam se não houvesse as limitações de zoneamento, conforme a publicação da Casa Branca.

A falta de habitação afeta distintas esferas da vida da população de baixa renda, gerando dificuldades desde o desempenho escolar das crianças, que, ao serem deslocadas com suas famílias para regiões com instituições de ensino com menos infraestrutura, acabam apresentando um rendimento menor do que os estudantes de zonas mais ricas, até a mobilidade da mão de obra, que, sem recursos financeiros, permanece em lugares com baixa produtividade. Outra pesquisa divulgada pelo texto do governo norte-americano acrescenta que essa “má alocação da força de trabalho pode custar até 2% do PIB do país”. Já matéria do site de notícias Vox assinala que “acabar com a segregação residencial permitiria que os americanos mudassem de bairros ou de cidades pobres para outros mais ricos, possibilitando que pessoas menos qualificadas encontrassem empregos com melhores remunerações”.

A disparidade de riqueza racial é outra desvantagem dos zoneamentos excludentes salientada pela Casa Branca. Segundo o material, se “famílias negras forem excluídas de locais com preços mais elevados ou se as áreas onde elas vivem forem divididas em pontos menos valiosos, as casas compradas por essas pessoas não valerão tanto ao longo do tempo como as de famílias brancas”. O texto declara também que a questão da moradia explica, provavelmente, mais “de 30% da diferença de riqueza entre negros e brancos”.

Licenciamentos demorados e ação de Nimbys também refletem na construção de novos empreendimentos

Além das restrições de uso do solo para limitar a densidade das habitações, outros fatores podem barrar o desenvolvimento de projetos, como relata John Mangin no jornal Stanford Law & Policy Review. Entre eles, o autor destaca os diversos e demorados processos de aprovação das construções que abrem espaço para a atuação de grupos de Nimby (do inglês Não no meu jardim), com forte pressão sobre os governos locais. Para Mangin, outra causa para que a oferta de novas moradias não se expanda quando os preços sobem em determinada área está relacionada à falta de terrenos utilizáveis. Mesmo não sendo o maior empecilho, a escassez de lotes eleva os valores dessas terras, impactando no custo final do empreendimento. Cidades litorâneas, como Los Angeles, ou cercadas por montanhas são citadas como exemplos por ele.

A evolução da pauta ambiental e a revisão de regras a partir desse tema também vêm sendo utilizadas como meio de controle do crescimento dos municípios, enfatiza Mangin. Conforme ele, o desequilíbrio entre a oferta e a demanda de residências nos Estados Unidos passa ainda pela preservação dos distritos históricos que “remove parte do estoque de terrenos utilizáveis e impõe aprovações adicionais para a edificação de empreendimentos. Isso torna os projetos mais caros ou impede que sejam efetuados, elevando os preços dos imóveis em regiões de alta demanda”.

O autor reforça que as leis de zoneamento e os procedimentos de licenciamento, assim como o debate ambiental e o envolvimento das comunidades, são importantes e necessários. No entanto, Mangin faz questão de frisar que eles resultam no aumento dos custos dos empreendimentos, o que, na maioria das vezes, não é compreendido por muitos defensores da questão habitacional. “Qualquer que sejam suas virtudes, esses regulamentos restritivos, à medida que avançaram nas áreas urbanas, ajudaram proprietários de casas de alta renda a subirem os valores de suas residências e a exercerem um controle privado sobre seus bairros em detrimento dos locatários”, pondera.

Para Mangin, restringir projetos em locais de alta demanda direciona o mercado imobiliário para empreendimentos de luxo, contribuindo para a exclusão de famílias de baixa renda. Isso porque se os empresários do setor “só podem construir um número limitado de unidades em um lugar específico, eles farão imóveis com as maiores margens”. A reportagem do site Vox agrega que algumas prefeituras dos Estados Unidos “transformaram regulamentações aparentemente neutras em armas que tornam o custo de novos desenvolvimentos tão exorbitantes que o único tipo de moradia lucrativa a ser edificada é o de habitações grandes ou luxuosas”.

Políticas públicas podem incentivar o zoneamento inclusivo

O estabelecimento de uma “lei de moradia econômica justa” que acabe com o zoneamento excludente é defendido pelo membro sênior da Century Foundation (um think tank que promove a igualdade de oportunidades nos Estados Unidos), Richard Kahlenberg, em matéria do Washignton Post. Segundo ele, assim como é “ilegal a discriminação habitacional baseada em raça, deveria ser ilegal que os municípios empreguem políticas que discriminam com base na renda”. Kahlenberg pondera que as políticas governamentais não devem continuar contribuíndo para esse panorama e que cidades envolvidas com esse formato de zoneamento deveriam sofrer uma penalidade, como limite da dedução de impostos que os proprietários de casas em áreas de alta demanda podem fazer nos juros hipotecários ou cortes em fundos de infraestrutura.

A reportagem do jornal, assim como a do Vox e o artigo de Mangin, salienta que as “regulamentações excessivas distorcem os mercados, aumentando artificialmente os aluguéis e os preços das residências”. Assim como pontuam que a mudança de cenário depende tanto de políticas públicas como de campanhas de conscientização das pessoas sobre os efeitos dos zoneamentos excludentes. O Washignton Post apresenta iniciativas de alguns estados norte-americanos que estão adotando medidas para terem leis habitacionais mais inclusivas, como Nova Jersey, Massachusetts, Maryland e Califórnia. Nesse sentido, incorporadores precisam ter uma parte das novas unidades que irão construir acessíveis para moradores de baixa renda em troca de um “bônus de densidade”. De acordo com a matéria, publicada em 2017, 11% dos norte-americanos vivem em áreas com políticas de zoneamentos inclusivos. E um dos impactos dessa ação pode ser medido a partir da melhora do desempenho de alunos de famílias de baixa renda que puderam se mudar para bairros com mais estrutura.

Para que administrações locais e estaduais alterem as suas restrições de uso do solo, o governo do presidente Joe Biden, por meio do seu plano de infraestrutura e emprego, prevê a concessão de 5 bilhões de dólares para incentivar a reforma do zoneamento excludente, como relata texto divulgado pela Casa Branca. A proposta é conceder financiamento atraente e flexível para prefeituras e estados que coloquem em prática iniciativas para eliminar “barreiras desnecessárias para produzir moradias populares e expandir as opções de habitação para pessoas com baixa ou moderada renda”. Com isso, a ideia é estimular que novas políticas de uso da terra sejam definidas, reduzindo as desigualdades do mercado imobiliário dos Estados Unidos. Os benefícios esperados abrangem um maior acesso a residências para que as comunidades antes excluídas possam se mudar para áreas com mais oportunidades e maiores possibilidades para “famílias negras acumularem riqueza por meio da propriedade de uma casa”.

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